Wie Agrarsubventionen den Freihandel in Verruf bringen

Die deutsche Volkswirtschaft importiert derzeit knapp 50% ihres BIPs und exportiert etwas mehr als 50%. Sie ist also tief in die internationale Arbeitsteilung eingebunden. Wenn die vom Freihandel ermöglichte internationale Arbeitsteilung die Wohlfahrt der Bevölkerung eines Landes schädigen würde, hätte Deutschland folglich ein enormes Potential, seine Wohlfahrt zu steigern: Es müsste nur den internationalen Freihandel über seine Grenzen verbieten. Wenn dieser Trick wirklich funktionieren würde, gäbe es aber keinen Grund an den Außengrenzen Deutschlands haltzumachen: Man könnte das Spiel weiter treiben und die Wohlfahrt noch weiter erhöhen, indem man den Handel zwischen den einzelnen Bundesländern verbieten würde. Aber auch dann wäre noch nicht das Ende der Möglichkeiten erreicht: Als nächstes könnte man den Handel zwischen den Kreisen verbieten, dann den Handel zwischen den Städten und Dörfern innerhalb eines Kreises und die letzte Wohlfahrtssteigerung würde sich endlich ergeben, indem man den Handel zwischen den einzelnen Menschen verbieten würde. Wenn also die Hypothese, dass Freihandel die Wohlfahrt schädigt, stimmt, dann könnten wir alle ein Maximum an Wohlfahrt erzielen, indem wir unser Dasein als autarke Selbstversorger fristen würden. Alle Güter und Dienstleistungen, die wir konsumieren möchten, müssten wir dann selbst produzieren: Eine Vorstellung, die sicherlich nicht nur Volkswirten Angst und Bange macht.

Aber obwohl dieses Gedankenexperiment zeigt, dass irgend etwas an der Hypothese „Freihandel schädigt die Wohlfahrt der Menschen“ nicht stimmen kann, gibt es gerade in kontinentaleuropäischen Ländern wie Deutschland und Frankreich große Vorbehalte gegenüber dem Freihandel. Eine im französisch-deutschen Gemeinschaftsfernsehn „ARTE“ gerade gesendete Dokumentation, über die Auswirkungen der Nordamerikanischen Freihandelszone (NAFTA) auf die mexikanische Landwirtschaft mit dem Titel „Sklaven des Freihandels“ verdeutlicht dies wieder einmal. Die Sendung ist nichtsdestotrotz überaus informativ und sehenswert, denn sie zeigt, wieviel schief gehen kann, wenn beim Übergang zu einem Freihandelsregime die Rahmenbedingungen nicht stimmen, weil das wirtschaftlich stärkere Land einen Wirtschaftszweig, in diesem Fall die Landwirtschaft, massiv subventioniert. Ich möchte im Folgenden die inhaltliche Verbindung zwischen der Dokumentation und der im Kapitel 1 der Vorlesung „Internationale Wirtschaftsbeziehungen“ besprochenen klassischen Handelstheorie herstellen und dabei zeigen, dass es sehr fragwürdig ist, die Schuld für die – zweifelsohne erheblichen – Probleme der mexikanischen Bauern dem Freihandel zu geben.

Video 1 – Die Auswirkungen der NAFTA auf die mexikanische Landwirtschaft

Quelle: Arte-Sendung vom 15.03.2012, 18:05 Uhr

Wie man anhand des bekannten Rechenbeispiels von David Ricardo aus seinem 1817 veröffentlichten Buch „On the Principles of Political Economy and Taxation“ (S. 90 ff.) zeigen kann (vgl. die graphische Veranschaulichung in Kapitel 1 der Vorlesung, Folien 7-8), ist Freihandel auch dann vorteilhaft für alle beteiligten Länder, wenn ein Land gegenüber einem anderen in jeder Hinsicht technologisch unterlegen ist, so dass die Produktivität der Produktionsfaktoren in allen Wirtschaftszweigen niedriger ist. Entscheidend für die Möglichkeit zu gegenseitig vorteilhaften Handel ist nicht die absolute Produktivität der Produktionsfaktoren sondern die relative Produktivität. Wenn die relativen Produktivitäten der Produktionsfaktoren zweier Länder gemessen über verschiedene Wirtschaftszweige divergieren, resultieren unterschiedliche Opportunitätskosten für jedes Land – in der Handelstheorie komparative Vor- bzw. Nachteile genannt. Ein Land exportiert dann die Güter, bei deren Produktion es die geringeren Opportunitätskosten (und damit einen „komparativen Vorteil“) hat und es importiert diejenigen Güter bei denen es die höheren Opportunitätskosten (und damit einen „komparativen Nachteil“) gegenüber dem Partnerland hat.

Auch wenn man also unterstellt, dass Mexiko den USA sowohl bei klassischen Industrieprodukten als auch bei landwirtschaftlichen Produkten technologisch unterlegen ist, so dass die absolute Produktivität der Produktionsfaktoren in allen Wirtschaftszweigen niedriger ist, sollte zwischen Mexiko und den USA beiderseitig vorteilhafter Handel möglich sein, wenn die Opportunitätskosten zwischen den Wirtschaftszweigen divergieren. Plausiblerweise sollte Mexiko aufgrund seiner klimatischen Bedingungen und einer relativ höheren Verfügbarkeit von landwirtschaftlich geschulten Arbeitskräften in der landwirtschaftlichen Produktion geringere Opportunitätskosten gegenüber der Industrieproduktion haben als die USA und folglich bei Freihandel mit den USA landwirtschaftliche Produkte exportieren und Industrieprodukte importieren. Es sollte sich also eine Handelstruktur einstellen, wie in Abbildung 1 skizziert:

Abbildung 1 – Handelstruktur zwischen Mexiko und USA bei Freihandel

Die USA haben aufgrund ihrer komparativen Vorteile in der Industrieproduktion einen niedrigeren Autarkiepreis P_A als Mexiko, so dass bei Freihandel der Preis P_H resultiert, bei dem Industriegüter von den USA nach Mexiko exportiert werden. Umgekehrt hat Mexiko aufgrund seiner komparativen Vorteile in der Getreideproduktion einen niedrigeren Autarkiepreis P_A als die USA, so dass bei Freihandel der Preis P_H resultiert, bei dem Getreide von Mexiko in die USA exportiert wird. Multipliziert man die Handelsmengen mit dem jeweiligen Preis bei Freihandel, kann man erkennen, dass die mexikanischen Exporte von Getreide in Abbildung 1 größer wären als die US-Exporte von Industriegütern. Es würde also eine Handelsbilanzüberschuss Mexikos gegenüber den USA resultieren. Die Folgewirkungen sollen hier nicht weiter untersucht werden (Bei freiem Kapitalverkehr kann ein Zahlungsbilanzausgleich über einen entsprechenden Kredit Mexikos an die USA erfolgen (vgl. Kapitel 3 der Vorlesung); wenn kein freier Kapitalverkehr möglich ist, kann ein Ausgleich über eine Wechselkursanpassung mit entsprechender Rückwirkung auf Export- und Importwerte erfolgen).

Wie die ARTE-Dokumentation jedoch sehr eindrucksvoll zeigt, ist es nicht zu dieser Handelsstruktur zwischen Mexiko und den USA gekommen. Bei der Aushandlung des NAFTA-Abkommens hatte sich die US-Regierung das Recht vorbehalten, große Teile der US-Landwirtschaft mit Importzöllen und Subventionen gegen die Importkonkurrenz aus Mexiko zu stützen. Insbesondere die amerikanische Maisproduktion aber auch Teile der Fleischproduktion können nach den NAFTA-Verträgen von der amerikanischen Regierung massiv subventioniert werden. Abbildung 2 zeigt, wie solche Subventionen das amerikanische Getreideangebot verändern. Zur Vereinfachung sei unterstellt, dass die Subventionen als reine Mengensubvention ausgezahlt werden. Die amerikanischen Bauern erhalten also einen bestimmten und konstanten Geldbetrag je produzierter Mengeneinheit ausbezahlt. Dies hat aus Sicht der amerikanischen Bauern die gleiche Wirkung wie ein Rückgang der Grenzkosten in Höhe des Subventionsbetrages. Die Angebotskurve, die bei vollkommenem Wettbewerb der Grenzkostenkurve entspricht, verschiebt sich also in Höhe des Subventionsbetrages (=grüne Klammer) nach unten, d.h. das Getreideangebot der amerikanischen Bauern steigt (Das ist kein Tippfehler: Wenn das Angebot steigt, verschiebt sich die Angebotskurve immer nach unten, denn jede Menge wird dann zu einem niedrigeren Preis angeboten).

Abbildung 2 – Veränderung des US-Getreideangebotes bei Zahlung einer Mengensubvention

Das Ergebnis dieser subventionsbedingten Angebotsausweitung ist ein Rückgang des Autarkiepreises P_A der USA auf ein Niveau unter dem Autarkiepreis Mexikos. Folglich kommt es bei der Aufnahme von Handel zwischen den USA und Mexiko nun auch zu Exporten von Getreide aus den USA nach Mexiko, wie Abbildung 3 zeigt. Das Ergebnis bei Freihandel wird durch die Subventionen also pervertiert. Die Handelsbilanz Mexikos ist nun also auf jeden Fall defizitär, d.h. Mexiko exportiert mehr Güter als es importiert. Wie kann dieser Zustand auf Dauer finanziert werden? Bei freiem Kapitalverkehr zwischen beiden Ländern, könnte Mexiko Kredite in den USA aufnehmen und damit das mexikanische Handelsbilanzdefizit, respektive Leistungsbilanzdefizit (vgl. Kapitel 3 der Vorlesung), finanzieren. Bis zu einem gewissen Niveau des mexikanischen BIPs wäre dies sicherlich eine Zeitlang möglich. Die ARTE-Dokumentation berichtet jedoch von einem anderen Finanzierungsmechanismus: Die mexikanischen Bauern, die ihre Arbeitsplätze in der mexikanischen Getreide- und Fleischproduktion durch die subventionierten amerikanischen Importe verloren haben, sind illegal in die USA ausgewandert und arbeiten dort zu einem großen Teil in der subventionierten amerikanischen Landwirtschaft und Fleischproduktion.

Abbildung 3 – Handelstruktur zwischen Mexiko und USA bei durch Agrarsubventionen verzerrten Handel

Das Geld, das sie dort verdienen, schicken sie in Form von „Remesas“ wieder nach Mexiko zurück. In der Leistungsbilanz werden solche „Remesas“ als Transferzahlung verbucht. Als Folge war es dann über lange Jahre möglich, die defizitäre Handelsbilanz Mexikos mit der überschüssigen Transferbilanz auszugleichen, so dass die Leistungsbilanz aufgrund der subventionsbedingten Handelsbilanzüberschüsse nicht defizitär wurde. Mit anderen Worten, die „Remesas“ der illegalen mexikanischen Einwanderer in den USA finanzierten die Billigimporte von Getreide und Fleisch aus den USA nach Mexiko. Durch die Subventionszahlungen an die amerikanische Landwirtschaft entstand also ein ökonomischer Anreiz für die illegale Einwanderung aus Mexiko in die USA. Die Dokumentation zeigt auch, dass die illegale Einwanderung offensichtlich in den USA von staatlicher Seite insofern geduldet wird, als große Betriebe – etwa in der Fleischproduktion – einen Großteil ihrer Belegschaft aus illegalen Einwanderern rekrutieren können. (Es sei denn, wie die Dokumentation zeigt, dass einzelne Kommunen dem gezielt durch gesetzliche Verordnungen entgegensteuern, was aber die Ausnahme zu sein scheint). Dies geht sicherlich nur, wenn Zollkontrollen in Produktionsbetrieben (wie in Deutschland in einigen Branchen durchaus üblich) nicht erfolgen und an illegale Arbeiter gezahlte Löhne in irgend einer Form als Kosten gegenüber den Finanzämtern geltend gemacht werden können. Unter solchen Bedingungen profitiert also nicht nur die amerikanische Landwirtschaft von den Agrarsubventionen sondern auch die amerikanische Industrie, die aus diesem „Subventions-Prekariat“ billige Arbeitskräfte rekrutieren kann.

Man macht es sich jedoch zu leicht, nur die US-amerikanische Agrarsubventionspoltik an den Pranger zu stellen. Die folgende Dokumentation aus den ARD Tagesthemen vom Oktober 2011 zeigt, dass EU-Agrarsubventionen genau die gleiche Wirkung auf die Handelsstruktur zwischen Afrika und Europa haben wie die amerikanischen Agrarsubventionen auf die Handelsstruktur zwischen Mexiko und den USA. Auch die gleiche Wirkung auf die illegale Einwanderung aus Afrika nach Europa (insbesondere nach Spanien und Italien) ist belegt. So informativ diese Fernsehdokumentationen aber auch sind, leider wird in ihnen nicht immer im wünschenswerten Umfang deutlich, dass es nicht der Freihandel ist, der diese Probleme verursacht, sondern die Agrarsubventionen – die die Ergebnisse des Freihandels pervertieren.

Video 2 – Auswirkung der EU-Agrarsubventionen auf die afrikanische Landwirtschaft

Quelle: ARD Tagesthemen vom 27.10.2011, 22:15 Uhr

Nachtrag: Vor dem Hintergrund der beschriebenen Wirkung von Agrarsubventionen erscheint die aktuelle Debatte über die Wiedereinführung nationaler Grenzkontrollen in Europa natürlich in einem ganz anderen Licht:

Abbildung 4 – Spiegel-Online vom 20.04.12: Deutschland und Frankreich wollen Europa abriegeln

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