Muss Kinderarbeit aus ethischen Gründen auf jeden Fall verboten werden?

Dieser Beitrag ist auch im Blog Ökonomenstimme erschienen.

Wie in meinem vorangegangenen Beitrag „Brauchen staatliche Hochschulen „ethisch fundierte“ wirtschaftspolitische Leitbilder?“ erläutert, spricht aus methodologischer Sicht einiges dafür, dass sich Ethiken nicht allgemeinverbindlich begründen lassen (Begründungstrilemma der Ethik). Das provoziert natürlich die Frage, ob es nicht auch Ausnahmebereiche gibt, wo auf jeden Fall klare und allgemeinverbindliche ethische Normen existieren – z.B. bei einem Verbot von Kinderarbeit?

So sehr man diese Frage auf Basis eines spontanen Bauchgefühl heraus bejahen möchte, so komplex stellt sich das Problem bei einer differenzierten Betrachtung dar. Letztendlich hängt die Antwort auch hier von normativen und empirischen Werturteilen ab, bei denen man unterschiedlicher Meinung sein kann. Wie Abbildung 1 zeigt, kann man verschiedene Ethiken in „Prinzipienethiken“ (auch „Gesinnungethiken“ genannt) und „Ergebnisethiken“ (auch „Verantwortungsethiken“ genannt) einteilen. Diese Einteilung geht auf Max Weber zurück (Weber (1919)). Für Anhänger einer Prinzipienethik zählt das Prinzip bzw. die Gesinnung, aus der heraus eine Handlung begangen wird. Für Anhänger einer Ergebnisethik ist die Gesinnung nicht so wichtig. Was zählt, ist das Ergebnis einer Handlung.

Abbildung 1 – Eine Auswahl unterschiedlicher Ethiken

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Für einen Anhänger einer Prinzipienethik ist die Frage nach einem Verbot von Kinderarbeit leicht zu beantworten. Wenn er – wie wahrscheinlich die meisten Menschen – der Meinung ist, dass Kinder nicht arbeiten, sondern ihrem Alter gemäß spielen und lernen sollten, wird er auf jeden Fall für ein allgemeines Verbot von Kinderarbeit (etwa im Sinne der ILO-Konvention) plädieren. Für einen Anhänger einer Ergebnisethik ist die Entscheidung schwieriger. Denn für ihn zählt das Ergebnis eines allgemeinen Verbotes der Kindearbeit. Er muss sich deshalb, bevor er sich entscheidet, mit den möglichen Konsequenzen eines Verbotes von Kinderarbeit auseinandersetzen. Zwei Ergebnisse der empirischen Forschung dürften hier vor allem relevant sein:

Erstens: Die wichtigste Ursache für Kinderarbeit ist die Armut der Eltern. Empirische Beobachtungen (Basu (2004)) zeigen: Mit steigendem Pro-Kopf-Einkommen geht die Kinderarbeit in der Regel zurück. Kinder werden also von ihren Eltern normalerweise nicht in ausbeuterischer Absicht zum Arbeiten geschickt, sondern aus Not. Empirische Zeitreihenbeobachtungen in China zeigen z.B., dass die Kinderarbeitsquote der Zehn- bis Vierzehnjährigen mit zunehmendem Pro-Kopf-Einkommen von 48 % im Jahr 1950 stetig auf 12 % im Jahr 1995 gesunken ist. „Am steilsten fiel sie in den 1980er Jahren, als die Wirtschaft des Landes rasch wuchs. Das Gleiche gilt für Vietnam und Indien, wo westliche Forscher die Daten besser überprüfen können. Umgekehrt nahm die Kinderarbeit in Ländern mit stagnierender Wirtschaft kaum ab – in Kambodscha beispielsweise nur von 29 % auf 25 % in derselben Zeitspanne“ (Basu (2004)).

Diese Zeitreihenbeobachtungen konnten mittlerweile durch Zeitreihen-Querschnittsanalysen auf der Basis von Paneldaten ergänzt werden. So untersuchten Edmonds und Pavcnik (2002) in einer solchen Analyse für Vietnam die Konsequenzen des in den 90er Jahren beobachtbaren realen Reispreis-Anstiegs auf die Kinderarbeit in Vietnam. Der Reispreis stieg in diesem Zeitraum, weil Vietnam sich schrittweise in den internationalen Handel integrierte. Aufgrund seiner komparativen Vorteile in der Produktion landwirtschaftlicher Güter kam es bei dieser Handelsöffnung zu Nettoexporten von Reis, so dass der Nachfrageanstieg im Inland zu einem realen Anstieg  des Reispreises führte (Edmonds und Pavcnik (2002, S. 1-2)). Die Studie bietet damit auch einen interessanten empirischen Einblick in die Auswirkungen des internationalen Handels auf die Kinderarbeit. Ihr Hauptergebnis fassen Edmonds und Pavcnik wie folgt zusammen: „Ein 30 prozentiger Anstieg des relativen Reispreises geht einher mit einem 9 prozentigen Rückgang der Kinderarbeit. Der Anstieg des Reispreises kann somit 45 % des Rückgangs der Kinderarbeit, der im ländlichen Vietnam (…) in der Zeit zwischen 1993 und 1998 stattfand, erklären. Etwas angestiegen ist das Niveau der Kinderarbeit jedoch in einigen städtischen Gebieten Vietnams, wo die Haushalte als Konsumenten die höheren Reispreise bezahlen müssen, aber nicht als Produzenten oder landwirtschaftliche Arbeitskräfte vom Anstieg der Reispreise profitieren können“ (Edmonds und Pavcnik (2002, S. 31-32), meine Übersetzung)).

Diese Beobachtungen zeigen also, dass Eltern normalerweise bei steigendem Einkommen, ihre Kinder immer weniger zum Arbeiten schicken. Im Umkehrschluss bedeutet dies dann aber auch, dass Kinder, die zur Arbeit geschickt werden, Einkommen verdienen, das die Familie zum Überleben braucht. Ein allgemeines Verbot von Kinderarbeit würde also, wenn es tatsächlich zu 100 % durchgesetzt werden könnte, mit großer Wahrscheinlichkeit die prekären Lebensverhältnisse dieser Familien verschärfen. Das führt zu dem zweiten wichtigen Ergebnis der empirischen Forschung.

Zweitens: Ein Verbot von Kinderarbeit lässt sich in der Praxis nicht effektiv durchsetzen und führt typischerweise zu einem Rückgang der Löhne der Kinder. Dieser Effekt wurde zum ersten Mal im Großbritannien des 19. Jahrhunderts beobachtet: „In Großbritannien breitete sie [die Kinderarbeit] sich bis 1860 immer weiter aus, obwohl in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts mehrfach Gesetze erlassen wurden, welche die Firmen, die nachweislich Kinder beschäftigten, mit Bußgeldern belegten. Dem Arbeitgeber entstanden dadurch zusätzliche Kosten, die er durch niedrigere Stundenlöhne für die Kinder auszugleichen trachtete. Infolgedessen schufteten die Kinder noch länger, um weiterhin denselben Beitrag zum Haushaltseinkommen zu leisten. Paradoxerweise haben die Gesetze auf diese Weise die Kinderarbeit wahrscheinlich nur noch verschlimmert (Basu (2004, S.72)).“

Ähnliche Erfahrungen wurden in den 90er Jahren mit einem Handelsboykott gegen von Kindern geknüpfte Teppiche aus Nepal gemacht. Dazu wieder Basu (2004, S.72): „Einen typischen Fehlschlag dokumentiert eine Unicef-Studie von 1995 am Beispiel Nepal. In den 1990er Jahren betrieben Gegner der Kinderarbeit einen weltweiten Handelsboykott gegen handgeknüpfte Teppiche aus Nepal. Darauf reagierten viele nepalesische Teppichfabrikanten, indem sie einfach sämtliche Kinderarbeiter feuerten. Infolgedessen wurden 5000 bis 7000 Mädchen zu Prostituierten. Eine gut gemeinte Kampagne schadete schließlich genau denen, die sie zu schützen suchte. Mit genauerer Kenntnis der wirtschaftlichen Zusammenhänge sind solche Fehlschläge vermeidbar.“

Der Zusammenhang zwischen einem Verbot von Kinderarbeit und der Verschlechterung ihrer Arbeitsbedingungen wird auch durch eine Zeitreihen-Querschnittsanalyse auf der Basis von Paneldaten von Bharadwaj et al. (2013) für Indien dokumentiert. In Indien wurde Kinderarbeit durch den „Child Labour Act“ bereits 1986 verboten. Um die Auswirkung dieses Verbotes zu untersuchen, haben die Autoren der Studie eine Haushaltsstichprobe mit rund 500 000 Kindern im Alter von 6 bis 17 der Jahre 1983, 1987 und 1993 ausgewertet. Ihre Hauptergebnisse lauten:

• Nach dem Erlass des Child Labour Act von 1986 stieg die Beschäftigung von Kindern, die jünger waren als das erlaubte Arbeitsalter von 14 Jahren in Relation zu den Kindern im legalen Alter um 12 % an.
• Verursacht wird dieser Anstieg wahrscheinlich durch einen „Working-Poor-Effekt“ aufgrund des Rückgangs der Löhne von Kindern in Höhe von 4 % im Vergleich zur Lohnentwicklung bei Erwachsenen.
• Kinder mit Geschwistern in der Altersgruppe von 10 bis 13 Jahren gehen nach dem Child Labour Act mit einer 5,6-mal höheren Wahrscheinlichkeit einer Arbeit nach als vorher.
• Die Effekte treten am stärksten bei den ärmsten Familien auf, bei denen der Haushaltsvorstand keinen Hauptschulabschluss hat und der Konsum größtenteils aus billigen Grundnahrungsmitteln besteht.

Der Rückgang der Kinderlöhne nach Einführung des Verbotes der Kinderarbeit tritt wie im Großbritannien des 19. Jahrhunderts auf, weil die Arbeitgeber nach dem gesetzlichen Verbot von Kinderarbeit bei Zuwiderhandlung mit Strafen rechnen müssen. Um Kinder trotzdem einzustellen, verlangen sie deshalb eine Risikoprämie und senken aus diesem Grund die Löhne. Es spricht einiges dafür, dass die Wohlfahrt der Kinder und ihrer Familien bei einer effektiven Durchsetzung des Verbotes der Kinderarbeit wahrscheinlich noch stärker sinken würde: Denn in diesem Fall würde das Lohneinkommen der Kinder entfallen. Die Tatsache, dass die Kinder trotz niedrigerer Löhne mehr Arbeit anbieten, zeigt aber, dass sie dieses Lohneinkommen dringend benötigen (Working-Poor-Effekt).

Die Autoren kommen insgesamt zu dem Ergebnis: „Wenn Familien ihre Kinder aus Not zur Arbeit schicken und Arbeitgeber die Löhne der Kinder bei einem Verbot von Kinderarbeit kürzen können, um sich auf diese Weise implizit gegen eine Bestrafung zu versichern, dann sind solche Verbote von Kinderarbeit wirkungslos und verschlechtern die Lage der Armen noch weiter. Es gibt aber eine Fülle von alternativen Optionen, die Gesetzgeber haben, um das Ausmaß von Kinderarbeit zu reduzieren, beispielsweise Einkommenssubventionen für die betroffenen Familien oder finanzielle Anreize, die Kinder zur Schule zu schicken“ (Bharadwaj et al. (2013, S.34) meine Übersetzung)).

Diese statistischen Befunde der empirischen Forschung decken sich mit politischen Bestrebungen betroffener Kinder und Jugendlicher. So sind in vielen Ländern Lateinamerikas, in der Regel mit Unterstützung lokaler Kinderhilfsorganisationen, gewerkschaftsähnliche Verbände entstanden, in denen Kinder versuchen, ihre Interessen als Arbeitskräfte gegenüber Regierungen und Unternehmensverbänden besser durchzusetzen. Es hat sich dabei ein lateinamerikanischer Dachverband unter dem Namen NAT (Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores) gebildet.

In Bolivien, einem der ärmsten Länder Südamerikas, arbeiteten nach Angaben der Arbeitsministeriums Anfang 2014 rund 850 000 Kinder, das sind immerhin rund 8 % der Bevölkerung (Der Spiegel (2014a)). Die Kinder arbeiteten bis vor kurzem in der Illegalität, ohne Arbeitsvertrag und ohne die Möglichkeit, ihren Arbeitgeber bei Verstoß gegen geltendes Arbeitsrecht verklagen zu können. Der Verband der Kinderarbeiter Boliviens, der dort von dem Kinderhilfswerk „Fundacion Alalay“ unterstützt wird, hat deshalb in öffentlichen Aktionen immer wieder eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Kinder durch eine Legalisierung der Kinderarbeit gefordert (Der Spiegel (2014b)). Im Juli vergangenen Jahres hat das bolivianische Parlament nun in Reaktion darauf ein neues Gesetz gebilligt. Danach liegt das offizielle Mindestalter für geregelte Arbeitsbeziehungen zwar nach wie vor bei dem von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO (1973, Article 2,4)) festgelegten Mindestalter von 14 Jahren. Allerdings können jetzt Ausnahmegenehmigungen für Beschäftigte ab 12 Jahren erteilt werden. Kinder, die auf eigene Rechnung arbeiten, etwa im Straßenhandel, dürfen dies nun bereits ab 10 Jahren.

Die Reaktionen auf das Gesetz waren sehr unterschiedlich. Einer der „Gewerkschaftsführer“ der organisierten Kinder aus La Paz, der 15-jährige Rodrigo Medrano wird von tagesschau.de (2014) mit den Worten zitiert „Wenn das Gesetz so umgesetzt wird wie wir uns das vorstellen, werden die Kinder geschützt. Man kann sie nicht zur Arbeit zwingen, sie machen es freiwillig, und nicht einmal die eigenen Eltern können sie zur Arbeit zwingen“.

Dagegen hat die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in einer Pressemitteilung „die Entscheidung des Parlaments von Bolivien, Kinderarbeit ab zehn Jahren zu legalisieren“ abgelehnt. Die Begründung lautet „Kinderarbeit darf nicht von der Politik als systematische Lösung für bestehende Armut anerkannt werden, auch nicht übergangsweise. Kinderarbeit kann zu körperlichen und psychischen Schäden führen, die nicht wiedergutgemacht werden können.“ Hinweise, wie Kinder aus Familien mit prekärer Einkommenssituation ihren Lebensunterhalt ohne Kinderarbeit sichern können, finden sich in dieser Pressemitteilung nicht. Auch bietet die CDU/CSU-Bundestagsfraktion Kindern, die mit ihrer Arbeit den Schulbesuch finanzieren (wie die Spiegel-Reportage (2014b) zeigt), bislang keine Stipendien an.

Nach den oben beschriebenen Erfahrungen mit dem indischen Child Labour Act von 1986 besteht Grund zu der Hoffnung, dass durch die Legalisierung von Kinderarbeit in Bolivien die Löhne der Kinder steigen und sie ihre Arbeitszeit reduzieren können. Natürlich kann man trotzdem auf Basis einer gesinnungsethischen Haltung Kinderarbeit unter allen Umständen ablehnen. In einer Welt, in der viele Länder nicht ausreichende finanzielle Mittel haben, um durch Sozialtransfers an Familien mit prekärer Einkommensituation einen Schulbesuch der Kinder zu subventionieren, muss man dann aber in Kauf nehmen, dass sich die Lebenslage der Kinder in diesen Ländern verschlechtert. Aus verantwortungsethischer Sicht kann man eine solche Politik deshalb mit guten Gründen ablehnen.