Verlässliche Regeln statt diskretionäre "Steuergeschenke" – Plädoyer für eine effektive Abschaffung der Kalten Progression

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Nach der gerade veröffentlichten Prognose des Arbeitskreises Steuerschätzung werden die Steuereinnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden in den kommenden Jahren wieder Höchststände erreichen. Es wird von einem Mehraufkommen in Höhe von 135,3 Milliarden Euro bis 2014 gesprochen. Angesichts einer Staatsverschuldung von zuletzt 83,2% des Bruttoinlandsproduktes sollte Einvernehmen darüber bestehen, dass diese Einnahmen primär zum Abbau der Verschuldung verwendet werden. Wie Spiegel-Online meldet, haben sich vergangene Woche bereits die Finanz- und Haushaltspolitiker der Regierungskoalition mit Finanzminister Wolfgang Schäuble getroffen, um über die Verwendung der Mehreinnahmen zu diskutieren. Informationen des Spiegels zu Folge, soll dabei auch über einen möglichen Steuersenkungsspielraum gesprochen worden sein. Experten des Finanzministeriums schätzten ihn auf zehn Milliarden Euro. Es sei darüber gesprochen worden, dieses Geld dafür zu verwenden, den Tarifverlauf der Einkommensteuer zu senken, um der kalten Progression entgegenzuwirken. Auch der frischgebackene Wirtschaftsminister Philipp Rösner hat bei seiner Antrittsrede auf dem FDP-Parteitag in Rostock die Forderung seiner Partei nach Steuersenkungen wiederholt. 2009 war die FDP in die Koalitionsverhandlungen mit der Forderung nach einer Umgestaltung des Einkommensteuertarifes in einen Stufentarif gestartet, um die Auswirkung der kalten Progression auf die Einkommensteuerbelastung zu reduzieren, konnte sich damit aber nicht durchsetzen.

Es ist wirklich erstaunlich, wie schwer sich Deutschland mit einer effektiven Beseitigung des ständigen Anstiegs der realen Steuerbelastung durch die Inflation tut. Andere Länder, die von deutschen Finanzministern gerne als Steueroasen verunglimpft werden, sind hier schon sehr viel weiter. Schaubild 1 zeigt die Auswirkung einer Inflationsrate von 2% und 4% auf das Wachstum der realen Einkommensteuerlast in Abhängigkeit von der jährlichen Einkommenshöhe.

Schaubild 1
KalteprogressionEinkommensteuer

Da bis zum Grundfreibetrag von 7835 Euro keine Einkommensteuer gezahlt werden muss, ist der prozentuale Anstieg der Einkommensteuerbelastung unendlich hoch, wenn diese Grenze gerade überschritten wird. Beim Jahresdurchschnittseinkommen von etwa 30000 Euro liegt das jährliche Wachstum der realen Einkommensteuerlast bei einer Inflationsrate von 2% bei 1,3% pro Jahr. Bei einer Inflationsrate von 4% steigt das Wachstum auf 2,6%. Die Steuerprogression trifft die Bezieher unterdurchschnittlicher Einkommen besonders stark. Ab einem Einkommen von 52552 Euro endet die Progression. Der Grenzsteuersatz liegt dann bis zu einem Einkommen von 250400 Euro bei 42%, so dass das jährliche Wachstum der realen Einkommensteuerlast durch Inflation immer weiter sinkt. Bei einem Einkommen von 200000 Euro liegt es noch bei 0,2% pro Jahr. Ab dem Beginn der „Reichensteuer“ steigt das Wachstum wieder auf 0,31% pro Jahr an, um dann endgültig gegen Null zu konvergieren.

Die Wirkung der Inflation auf die reale Steuerlast widerspricht weit verbreiteten Gerechtigkeitsvorstellungen: Auch wenn das reale Einkommen vor Steuer gar nicht wächst, steigt bei Inflation die reale Steuerlast, so dass das reale Einkommen nach Steuer sinkt. Schon seit Jahren werden Lösungen für dieses Problem diskutiert (Karl-Bräuer-Institut (2002), Boss et al. (2008)). Der von der FDP vorgeschlagene Stufentarif gehört nicht dazu, wie Schaubild 2 zeigt:

Schaubild 2
KalteprogressionEksteuerFDPTarif

Der Stufentarif der FDP (erste Stufe von 7835 Euro bis 12500 Euro: 14%; zweite Stufe bis 35000 Euro: 25%, dritte Stufe bis 53000 Euro 35%, Spitzensteuersatz und „Reichensteuer“ unverändert bei 42% bzw. 45%) führt lediglich dazu, dass die Wirkung der Progression innerhalb der einzelnen Stufen sinkt, um dann beim Übergang von einer Stufe den Rückgang sprunghaft wieder aufzuholen. Wie das Niveau des Durchschnittssteuersatzes zeigt, liegt der Tarif lediglich im Ganzen etwas unter dem jetzigen Tarif, was auf das übliche alle paar Jahre wiederkehrende diskretionäre Absenken des Einkommensteuersatzes hinausläuft. Es erstaunlich, dass im Zusammenhang mit diesem Stufentarif davon gesprochen wird, dass damit der „kalten Progression“ entgegengewirkt werden soll. Dabei wäre es ganz einfach, die kalte Progression auszuschalten, wenn man es wirklich wollte: Ausgehend von einem progressiv verlaufenden Steuertarif müsste zur Bestimmung des Durchschnittssteuersatzes, s, für das Jahr t das nominale Einkommensniveau, Y, dieses Jahres lediglich durch den Wert eines Preisindexes, P, im diesem Jahr, der ausgehend von einem Basisjahr 0 berechnet wird, dividiert werden. Der resultierende Durchschnittssteuersatz, s, wird dann auf das nominale Einkommen angewendet. Die dazugehörige Formel lautet:
Formel1
Bei dieser Formel könnte also sowohl der progressive Verlauf des Einkommensteuertarifes, so dies verteilungspolitisch gewünscht wird, beibehalten werden, als auch der proportionale Anstieg der nominalen Steuerzahlung mit der Inflation. Das nominale Einkommensteueraufkommen des Staates würde also in jedem Fall mit der Inflation steigen. Es wäre aber gleichzeitig sichergestellt, das die reale Besteuerung der Einkommens nicht steigt, solange nicht wirklich das reale Einkommen steigt.

Die Wirkung der Inflation führt jedoch nicht nur bei der Einkommensteuer zu einem Anstieg der realen Steuerbelastung. Auch bei der Kapitalertragssteuer kommt es dazu. Zwar liegt der Abgeltungssteuersatz inklusive „Solidaritätszuschlag“ bei konstant 26,375%, trotzdem steigt die reale Steuerbelastung mit der Inflation an, weil der vom Markt gezahlte Inflationsausgleich mit besteuert wird, wie man leicht an folgender Formel sieht: Der nominale Zinsertrag nach Steuer ist gleich i*(1-s), wobei i der nominale Marktzins und s der Abgeltungssteuersatz ist. Der reale Zinsertrag nach Steuer ist dann (1+i*(1-s))/(1+p)-1, wobei p die Inflationsrate ist. Wenn r = (1+i)/(1+p)-1 der reale Zinsertrag vor Steuer ist, dann lautet die Formel für den realen Kapitalsteuersatz: („realer Zinsertrag vor Steuer“ minus „realer Zinsertrag nach Steuer“) / („realer Zinsertrag vor Steuer“) = (r-1+i*(1-s))/(1+p)-1)/r = s*(1+p/(r*(1+p)). Für einen vom Markt gegebenen Realzins r ist die erste Ableitung dieser Formel nach der Inflationsrate positiv. Die reale Besteuerung der Kapitalerträge steigt also mit der Inflationsrate. Schaubild 3 zeigt die Entwicklung des realen Kapitalsteuersatzes bei Bundesanleihen verschiedener Laufzeit:

Schaubild 3
RealerAbgeltungssteuersatz

Zur Berechnung der Realzinses wurde dabei tatsächliche Realisation der Inflationsrate bis zum April 2011 verwendet. Für den Zeitraum danach wurde unterstellt, dass die aktuelle Inflationsrate sich über einen Zeitraum von 2 Jahren kontinuierlich an die Zielinflationsrate der Europäischen Zentralbank von 2 % angleichen wird, was nach derzeitigem Prognosestand eine Unterschätzung der zu erwartenden Inflation impliziert. Wie das Schaubild zeigt, kommt es bei Bundesanleihen mit einer Laufzeit von weniger als 5 Jahren häufig zu realen Steuersätzen von über 100%. Für Bundesanleihen mit einer Laufzeit von 1 bis 2 Jahren erreichten die realen Steuersätze in einigen Jahren Werte zwischen 300% und 700%, die außerhalb der Skala des Schaubildes liegen. Die reale Steuerbelastung war beim Ertrag dieser Anleihen also um ein Vielfaches höher als der Realertrag. Aufgrund der Besteuerung tritt bei Wertpapieren mit dieser Laufzeit daher relativ häufig ein realer Wertverlust des eingesetzten Kapitals auf.

Wie die Analyse zeigt, leidet das deutsche System der Einkommensbesteuerung nicht nur unter der Wirkung der kalten Progression sondern auch unter dem starken Einfluss der Inflation auf die reale Steuerbelastung von Kapitaleinkommen. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht mit seinem Beschluss vom 18.1.2006 die Bindungswirkung des „Halbteilungsgrundsatzes“ seines Beschlusses vom 22.6.1995 , wonach die Steuerbelastung 50% nicht überschreiten sollte, verneint. Es hat jedoch das Prinzip aufrecht erhalten, dass „Die steuerliche Belastung auch höherer Einkommen (…) für den Regelfall nicht so weit gehen (darf), dass der wirtschaftliche Erfolg nicht mehr angemessen zum Ausdruck kommt“. Zumindest bei realen Abgeltungsteuersätzen von mehr als 100% dürfte die Einhaltung dieses Prinzips fraglich sein. Zweifelhaft dürfte auch sein, ob die „Stochastisierung“ des realen Steuersatzes durch die ex ante unbekannte Höhe der Inflationsrate noch durch den „steuerpolitischen Entscheidungsspielsraum“ abgedeckt wird, den das Verfassungsgericht dem Gesetzgeber zugesteht. Da jede Steuer einen Eingriff in die „Privatnützigkeit des Einkommens“ darstellt, muss sie wohlbegründet sein, was bei einem zufallsabhängigen realen Steuersatz wohl eher nicht der Fall sein dürfte. Um sich gegen das von der Besteuerung ausgehende Risiko eines realen Wertverlustes des eingesetzten Kapitals zu schützen, sind Anleger gezwungen, Wertpapiere mit hoher Realverzinsung zu suchen. In der Regel sind dies dann aber Papiere mit erhöhtem Kursrisiko. Risikoaverse Anleger werden also von der Besteuerung der Kapitaleinkommen zur Übernahme von Risiken getrieben, die nicht ihren Anlagepräferenzen entsprechen.

Auch im Fall der Kapitalertragssteuer liegt eine einfach Lösung auf der Hand: Statt des nominalen Zinssatzes i, darf nur der Realzins r besteuert werden. Der vom Markt gezahlte Inflationsausgleich, der zum Erhalt des Realwertes des Vermögens notwendig ist, darf nicht mit besteuert werden. In diesem Fall vereinfacht sich die obige Formel für den realen Abgeltungssteuersatz zu: (r-r*(1-s))/r = s. Der reale Abgeltungssteuersatz ist dann also gleich dem Abgeltungssteuersatz. Wenn man will, kann man also ganz einfach die Auswirkung der Inflation auf die Einkommensbesteuerung ausschalten. Allerdings kann man dann nicht mehr alle Jahre wieder großzügige „Steuergeschenke“ an das Wahlvolk verteilen.

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